¿Existe un deber general de notificar el inicio de un procedimiento administrativo de gravamen? Comentario al caso Villa San Luis

El Mercurio

El reciente fallo de la Corte Suprema (SCS 813-2018, de 23.07.2018), por el que se confirmó la validez de la declaratoria de Monumento Histórico de la población Villa San Luis, ha motivado dos críticas muy interesantes en estas páginas, de Luis Cordero y Carolina Helfmann. Ambas tienen en común el afirmar la existencia, de acuerdo con nuestra Ley Nº 19.880 de Procedimiento Administrativo (LBPA), de una supuesta obligación de dar audiencia al afectado por una declaratoria de Monumento Histórico, obligación que sería generalizable a todo acto administrativo de gravamen.

Me parece que la audiencia que ambos autores echan de menos —aconsejable, tal vez— no es obligatoria en virtud de la ley en el caso bajo análisis.

Primero, porque la declaración de un determinado bien como Monumento Histórico tiene un procedimiento especial, regulado en la Ley Nº 17.288. En consecuencia, como cuestión previa, la LBPA no debiera ser aplicable, por tratarse este de un procedimiento especial que regula sus propios trámites. Al existir un procedimiento especial, pierde fuerza la aplicación del procedimiento común (artículo 1 LBPA).

Segundo, incluso si se estima que la LBPA es aplicable, esta no establece de modo generalizado la audiencia como trámite esencial, sino que lo hace solo en hipótesis específicas, particularmente en el artículo 53. Es difícil, entonces, ampliar el alcance de este trámite sin razones de texto o sistemáticas. Los ejemplos de derecho comparado prueban justamente que fue una decisión consciente del legislador la que obligó a la Administración a oír a los afectados por actos de gravamen. Ese es un argumento, tal vez, para modificar nuestra Ley de Procedimiento Administrativo, pero no para interpretar que ella dice implícitamente lo que en otros ordenamientos ha tenido que disponerse explícitamente.

En relación a ello, la referencia al derecho norteamericano es menos persuasiva si se tiene en cuenta que la Administrative Procedure Act tiene un régimen de aplicación supletorio: la sección §554.b —citada por uno de los autores— solo se aplica cuando las leyes sectoriales explícitamente exigen que la decisión sea tomada “on the record”, independiente de que sea un acto de gravamen o no. Tal es el procedimiento denominado formal adjudication, es decir, aquel que exige las formalidades más estrictas, cuasi-judiciales. La aplicación de dicho precepto no es generalizada ni se presume.

Por lo demás, del hecho de que en numerosas disposiciones la LBPA regule la intervención del interesado (lo que efectivamente hace, entre otras razones, porque dedica gran parte de su atención a los procedimientos iniciados a petición de parte), no se sigue que la intervención del interesado sea un trámite obligatorio y esencial, siempre, en todos los procedimientos.

Tercero, aún si se estimase que la falta de audiencia constituyó un vicio del procedimiento, no es obvio que sea determinante (art. 13 LBPA), es decir, que de haber existido dicho trámite el contenido del acto administrativo hubiese sido otro. Ello es así porque la conveniencia o no de declarar que un bien determinado sea afectado por una declaratoria de Monumento Histórico está entregada a la discrecionalidad de la autoridad, esto es, el resultado del procedimiento no está prefigurado en la ley, por lo que difícilmente puede afirmarse que de haber existido la audiencia dicha autoridad habría decidido no afectar el inmueble.

Por lo demás, no debe olvidarse que no se trata este de un caso en que el interesado haya intentado ser oído y que la Administración le haya negado la oportunidad de entregar su punto de vista. Más bien, el afectado, conociendo la existencia del procedimiento, no hizo valer sus supuestas alegaciones ante la Administración. ¿Podría haberlas hecho llegar durante la tramitación del procedimiento, aún invocando un genérico derecho de petición? Solo puede especularse un escenario así; pero, de haberlo hecho, sí habría podido exigir que el órgano competente le diese una respuesta (artículos 13 y 41 LBPA).

A modo de conclusión, creo que ambas críticas deben ser moderadas. La Corte no se pronuncia sobre un supuesto “derecho al procedimiento administrativo” ni redefinió el debido proceso administrativo a espaldas de la cultura jurídica occidental, solo determinó que un trámite bien específico dentro del procedimiento no era obligatorio en este caso y, por lo tanto, que su ausencia, no viciaba el acto evacuado.

Publicado originalmente en El Mercurio Legal, Viernes, 03 de agosto de 2018 a las 17:10